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发布时间：2024-03-15
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编者按
扶危济困、乐善好施，是中华民族的传统美德。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国制定实施慈善法、推动慈善组织有序发展，慈善事业取得长足进步，慈善力量在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、支持民生兜底保障和社会福利事业、助力新冠疫情防控等方面发挥了积极作用。迈上新征程，慈善被赋予更好发挥第三次分配作用、推动共同富裕的功能定位，对加强慈善法治建设提出了新要求。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改慈善法的决定，标志着我国慈善事业在法治轨道上又向前迈进了一大步。修改后的慈善法填补了网络个人大病求助法律空白，回应了互联网时代慈善命题；完善了税收优惠政策，激发了全社会慈善热情和活力；对慈善活动划出底线、亮出红线，确保了慈善事业在阳光下运行……一系列规范和政策的出台，开启了中国特色社会主义慈善事业发展的新篇章。不难预测，随着慈善法相关配套规则或政策的出台，更多有意愿有能力的企业、社会组织和个人将积极投身公益慈善事业。新时代慈善事业将昂首阔步，走上高质量发展的道路。
2016年，《中华人民共和国慈善法》的颁布对社会产生巨大且深远的影响。忆往昔，“十年磨一剑”，立法的果实来之不易。在法治护航下，作为一种社会现象、一项重要社会事业的慈善事业，已成为中国式现代化的重要组成部分，是我国基本经济制度、社会治理制度的有机组成，同样也成为社会主义核心价值观的重要体现，是参与第三次分配、助力共同富裕、推进乡村振兴的重要力量，更是我国民生保障制度特别是多层次社会保障体系建设不可或缺的重要组成部分。颁布七年后，2023年，慈善法迎来了新一轮的修改。是什么原因，让一部法律要经历十年孕育过程、又是什么原因施行七年后就要进行修改？揭晓这一切还要从头说起、细细道来……
十年孕育：“善”法果实来之不易
“赞成2636票，反对131票，弃权83票。”
2016年3月16日，北京人民大会堂，随着第十二届全国人大常委会委员长张德江宣布“通过”——中国首部慈善法诞生了！
改革开放以来，我国慈善事业步入良性发展轨道，处于较快发展时期。在慈善法通过之前的十年间，我国正式慈善机构收到的年均善款已从100亿元猛增至1000亿元。尽管当时法律和政府监管在一定程度上对慈善活动进行了规范，但是随着慈善业日益发展壮大，由于缺少根本性法律、制度不完备，规范手段逐渐暴露过时并且愈发力不从心的问题。
有学者指出，一方面，参与、从事慈善事业，甚至以慈善为业的人日益增多，但实践中繁琐的登记制度、滞后的税收规定、募捐规则的缺失、慈善财产性质的模糊等等，成为开展慈善活动的障碍，有必要通过立法予以厘清和完善；另一方面，囿于相关法律制度的滞后，各方主体开展慈善活动无法可依，导致一些负面事件的发生，透支公众信任和慈善热情，要求立法规范的社会呼声日益高涨。
统计显示，汶川地震发生后，国内外社会各界捐赠款物达到760多亿元，将我国的慈善事业推向高潮。而自2008年以来，共有800多位全国人大代表提出制定慈善法的议案27件、建议29件。同时，每年全国两会期间均有诸多全国政协委员提交慈善立法的相关提案，反映了社会各方面的热切期盼。
因此，制定一部慈善法的意义不言自明，它不仅会成为我国慈善事业立法的重要里程碑，还将弥补慈善领域基本法缺失的空白，更将对我国慈善事业健康发展起到重大推动作用。但就是这样一部重要的法律，前后却经历了十余年的孕育过程。
立法工作始于2005年，民政部向全国人大和国务院法制办公室提出起草慈善法的立法建议。两年后，草案起草完毕。后经多次修改完善，2008年慈善法被列入十一届全国人大常委会立法规划第一类项目，进入立法程序。不过在接下来的几年里，由于社会各界分歧较大、争议颇多，立法活动一再被搁置。
时间来到2013年，立法工作迎来转机，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，确定由全国人大内务司法委员会（以下简称“全国人大内司委”）牵头起草。2014年2月，全国人大内司委召开慈善立法领导小组第一次全体会议，研究立法时间表和法律框架，第一时间确立了“开门立法”的总基调。
接下来的一年多时间里，全国人大内司委召开十余次立法座谈会，广泛听取民政等有关部门、地方人大、专家学者、慈善组织负责人等各方面的意见，还先后组织调研组赴湖北、浙江、福建、广西等12个省区市了解慈善事业发展情况，听取地方的意见和建议。
2015年年初形成草案征求意见稿后，广泛征求意见，经过认真梳理，全国人大内司委形成近七万字的意见汇总材料。与此同时，很多专家团队也纷纷向全国人大内司委提供了研究成果，如北京师范大学中国公益研究院、中国社会科学院法学所、清华大学、北京大学、山东大学等高校和机构纷纷提供专家建议稿。
2015年10月30日，慈善法草案首次提请全国人大常委会审议。2015年12月23日，十二届全国人大常委会第十八次会议对慈善法草案二审稿进行了分组审议。直至2016年3月终于迎来了慈善法的诞生。
实施七年：新问题倒逼慈善法与时俱进
慈善法的通过，为我国传统慈善走向现代慈善、法治慈善提供了法律依据，标志着我国慈善事业进入了依法治善的新时代。有评论认为，慈善法让我们由较为单一的扶贫助弱向着包括教育科技文化卫生体育环保等更高领域的价值层面拓展，由以往的临灾救险、临难相扶向着更为全面、完善的社会慈善体系进步。
“积极采纳了‘大慈善’概念”“建立了以公开促公正、公平的信息公开制度”“突出了鼓励措施的核心”“对网络募捐的认可及其规范”……慈善法内容丰富，所要传达的立意也十分鲜明。
随着时间的推进、经济社会的不断发展，我国对慈善事业寄予的期望也在变化。
2017年，党的十九大报告强调“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”，明确把慈善作为我国多层次社会保障体系的有机组成部分。2019年，党的十九届四中全会进一步将其纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的整体框架，为新时代慈善事业发展提供了根本指引。2022年，党的二十大报告提出“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”，要求“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”，将发展慈善事业作为完善分配制度的重要举措并作出明确安排。
2023年7月16日，在第九届全国社会保障学术大会上，第十三届全国人大社会建设委员会副主任委员、中华慈善总会会长宫蒲光表示，当前我国慈善事业已经涵盖扶弱、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚等诸多领域，在多层次社会保障体系中发挥着资源共享的机制，承担着第三次分配的功能，不仅是政府社会救助制度的有益补充，还在拓展社会保障体系覆盖面、织密织牢兜底保障网等方面发挥着越来越重要的作用。不过，也出现了一些突出问题。
2020年7月，全国人大常委会启动慈善法执法检查和慈善法实施情况评估工作。执法检查报告指出，由于发展晚、底子薄、规模小和其他原因，目前还存在一些突出问题。具体表现为：新冠肺炎疫情下暴露出应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等短板；慈善法精神鼓励、政策支持、队伍建设等促进措施落实不到位、不彻底；慈善组织发展不平衡、不充分，公信力有待提升，培育有待加强，结构有待优化；监管不足与监管过度并存，监管力量不足，监督力度不够，监管制约过度，行业自律薄弱；互联网衍生的网络募捐、个人求助等慈善新挑战。此外，部分受益人信息失真、为争取救济虚报伪造信息、少数捐赠人恶意捐赠等，也是突出问题。
北京师范大学教授傅昌波告诉记者，从社会捐赠总量、人均捐赠额、慈善组织数量、志愿服务现状看，慈善事业发展现状距离应有规模和质量均相差甚远。
慈善修法：顺应时代发展，回应社会关切
2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对慈善法修订草案进行了初次审议。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改慈善法的决定。至此，慈善法时隔七年完成了新一轮修改。
数据显示，近年来，我国每年慈善捐赠款物总额徘徊在1400亿元至1500亿元的水平，增幅不明显，占GDP总量不足0.2%，人均慈善捐赠额刚过百元人民币，且慈善捐赠来源以企业为主，备案慈善信托不足800单，总额仅为39.35亿元，与西方发达国家相比有较大差距。
宫蒲光表示，作为世界第一人口大国、世界第二大经济体，我国人均GDP已超过1.2万美元，但从社会捐赠总量、人均捐赠额、慈善组织数量、慈善信托规模等慈善事业发展基础指标来看，我国慈善事业与经济社会发展还不同步，以慈善事业为主要形式的第三次分配在国民收入中占比偏低，尚不能适应改善收入分配格局、推进共同富裕的需要，慈善事业发展的潜力有待进一步挖掘。
除了慈善事业发展缓慢、慈善捐赠规模同我国社会财富积累程度不匹配，近年来，慈善信托发展受阻、监管机制不完善、应急制度尚未建立、新形式缺乏规范等都成为慈善领域备受讨论并希望立法予以回应的典型问题。
傅昌波介绍，慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分、从而开展慈善活动的行为。作为一种新型慈善途径，慈善信托在救灾、扶贫济困、助学、乡村振兴、环境保护、绿色发展等领域的作用逐步显现，社会认知度也得到了显著提升。
根据前不久北京师范大学中国公益研究院公布的数据，截至2023年年底，我国共备案慈善信托1662单，累计备案规模67.70亿元，有65家信托公司开展慈善信托业务。
傅昌波认为，虽然数量及规模实现平稳增长，但慈善信托制度建立至今规模仍偏低，相关制度亟待完善。“作为慈善法载明的慈善信托受托人，以及符合法律规定的委托人、监察人、项目执行人，慈善组织应该是发展慈善信托、解锁慈善资源的基本依托和主要力量。期待立法机关与相关政府主管部门携手推动完善制度，促进更多私人资源高效可持续地用于公共目的，助力实现善家传承和共同富裕。”
不仅如此，对于近年来大量涌现的个人求助活动，特别是互联网服务平台出现的个人大病求助现象，在很多专家学者看来，尤其需要立法加以规制和引导。
个人求助类网络众筹之所以容易出现问题，清华大学教授邓国胜曾发文解释：我国慈善法以及相关配套的《慈善组织公开募捐管理办法》和《公开募捐平台服务管理办法》等法律规章，仅对慈善组织的公开募捐作出相关规定，而对个人求助式网络众筹的法律定位等缺乏明确规定。也就是说，公众通过慈善组织进行捐赠，其权益受慈善法保护，民政部等政府部门会依据慈善法对慈善组织的公募行为依法进行监管。而个人基于网络的求助行为，不受慈善法调节，仅可依据民法的赠与合同进行解读。而且网络众筹中每笔赠与资金的规模较小，法律维权的成本又很高，以至于赠与人即使发现上当受骗，大多也是选择不了了之，这就使骗捐者和诈捐者有了可乘之机。
现如今，互联网公开募捐参与人数多、社会覆盖面广，有力激发和促进了全民慈善风尚，已经成为新时代慈善事业发展的显著特征。因此，在慈善法修改中，完善通过互联网公开募捐活动有关规定成了应有之义。
此外，此次修改新增应急慈善专章，同样也是顺应时代发展、回应社会广泛关切。
2023年10月22日下午，十四届全国人大常委会第六次会议对慈善法修正草案进行分组审议。在此次分组审议中，中国社会保障学会会长郑功成表示，以往一遇重大灾难激发社会捐献热潮却因协调不够出现不少乱象，新增应急慈善专章、细致的规定弥补了现行法律规制的缺失，为有效治理重大灾难事件中的慈善应急失灵现象提供了基本依据，有利于避免以往大灾大难中慈善应急的失措行为和有违慈善本意的现象发生，使慈善真正成为应对大灾大难的有力且有效的民间力量，并确保这种来自社会各界的爱心善意不会受到伤害。
傅昌波表示，中国式现代化之路，是逐步实现全体人民共同富裕的善财发展的道路。人类文明新形态，必然是共创、共享、共生、共荣的文明形态。慈善法为建立我国新型政社关系提供了基础框架，此次修法有助于完善这个基础框架。不过，他亦认为，要实现慈善事业高质量发展，仅靠修订慈善法还远远不够，我们需要从更高站位强化组织领导，系统完善慈善事业的制度环境，特别是落实激励政策、降低准入门槛、拓宽参与领域、优化监管制度、提升行业公信力等。
作者：李天琪
来源：《民主与法制》周刊2024年第8期
